과징금 판례

매주 1회 정도 진료를 보도록 의사를 고용한 사건에서, 원고가 진료 필요성에 대한 구체적 판단을 기초로 필요한 부분의 진료만을 조OO에게 하도록 한 것이고 , 조OO의 진료 행위가 원고의 진료에 대한 보완 역할을 넘어서서 스스로 이 사건 신 의원에서 의료업을 영위하는 정도에 이른 것으로는 보기 어려우므로 의료법 제39조 제2항에 의하여 허용되는 진료행위에 해당한다고 할 것이다라는 사례.

 

서 울 행 정 법 원. 사 건 2009구합561** 과징금부과처분취소및부당이득금환수처분취소

2010구합10** (병합) 부당이득금환수처분취소

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고는 2007. 5. 4.경부터 같은 해 9. 30.경까지 위 주소지에서 ◈▲▲과 공동으로 □△△과의원(이하 ‘이 사건 구 의원’)을 운영하고, 2007. 10. 1.경부터는 단독으로위 □△△과의원(이하 ‘이 사건 신 의원’)을 운영하고 있는 안과 의사이다.

나. 피고 보건복지가족부장관은 ▶◇◇◇◇◇법 제84조 제2항에 따라 2008. 8. 25.부터 같은 달 28.까지는 이 사건 신 의원에 대하여, 같은 달 28.부터 30.까지는 이 사건구 의원에 대하여 건강보험 요양급여 및 의료급여 전반에 대한 현지조사를 실시하였다.

다. 피고 보건복지가족부장관은 이 사건 구 의원에 대한 조사 결과 2007. 5. 4.부터같은 해 9. 30.까지 ♥◈◈◈과의원(구 ♥▦▦▦▦▦▦과의원)의 대표자인 도♤☆이 규칙적으로 주 1회(주로 수요일) 방문하여 백내장 수술을 하였고, 이에 관하여 원고나 ◈▲▲이 요양급여나 의료급여를 청구하여 지급받음으로써 요양급여비용을 지급한 ▶◇◇◇◇◇공단과 수진자들이나 의료급여비용을 지급한 파주시로 하여금 요양급여비용합계 2,835,000원과 의료급여비용 517,410원을 부당하게 부담하도록 하였다고 판단하였다.

라. 이에 따라 ① 위 요양급여비용에 관하여 피고 보건복지가족부장관은 2009. 10.16. 이 사건 구 의원의 공동개설자인 원고와 ◈▲▲에 대하여 ▶◇◇◇◇◇법 제85조의2 및 동법 시행령 제61조, 별표5에 따라 업무정지 20일에 갈음한 8,505,000원의 과징금 부과처분을 하였고, ② 위 의료급여비용에 관하여 피고 보건복지가족부장관은2009. 10. 30. 원고와 ◈▲▲에 대하여 부당이득금이 517,410원이고, 위 금액은 의료급여법 제23조에 의하여 파주시장이 징수하게 된다는 내용의 통보(이하 ‘이 사건 제1 환수통보’)를 하였고, 피고 파주시장은 2009. 11. 17. 원고와 ◈▲▲에 대하여 위 부당이득금 517,410원을 민법 제750조에 의거 환수조치할 예정임을 통보하였다(이하 이 사건제2 환수통보‘).

마. 피고 보건복지가족부장관은 이 사건 신 의원에 대한 조사 결과 2007. 10. 1.부터같은 달 24.까지는 위 도♤☆이, 2007. 10. 31.부터 2008. 2. 23.까지는 의료법인 한길재단 ♠○○과병원에서 상근하는 조OO이 규칙적으로 주1회 방문하여 백내장 수술 등진료를 한 것에 관하여 원고가 요양급여비용과 의료급여비용을 청구하여 지급받고, 도♤☆에게 원고 명의로 원외처방전을 발행하여 약국 약제비를 발생하도록 함으로써 요양급여비용을 지급한 ▶◇◇◇◇◇공단과 수진자들이나 의료급여비용을 지급한 파주시로 하여금 요양급여비용 합계 96,197,390원(이 중 원외처방전 발행에 따른 약국 약제비 부분은 298,970원)과 의료급여비용 13,821,410원을 부당하게 부담하도록 하였다고판단하였다.

바. 이에 따라 ① 위 요양급여비용에 관하여 피고 보건복지가족부장관은 2009. 10. 16. 원고에 대하여 ▶◇◇◇◇◇법 제85조의2 및 동법 시행령 제61조, 별표5에 따라요양기관 업무정지 100일에 갈음한 480,986,950원의 과징금 부과처분을 하고, 피고 ▶◇◇◇◇◇공단은 2009. 11. 13. 원고에 대하여 진료비에 관한 부당이득금 합계 94,108,320원을 ▶◇◇◇◇◇법 제52조에 의하여 환수하고, 원외처방 약제비에 관한요양급여비용 합계 2,089,070원을 민법 제750조에 의거하여 환수할 것을 각 결정하여통보하였으며(원외처방 약제비 부분을 이하 ‘이 사건 제3 환수통보’라 한다), ② 위 의료급여비용에 관하여 피고 보건복지가족부장관은 2009. 10. 30. 원고에 대하여 의료급여법 제29조 제1항 및 동법 시행규칙 제33조, 별표3에 따라 의료급여기관 업무정지 99일에 갈음한 69,107,050원의 과징금 부과처분을 하고, 피고 파주시장은 2009. 11. 17.원고에 대하여 위 부당이득금 13,821,410원을 민법 제750조에 의거 환수조치할 예정임을 통보하였다(이하 ‘이 사건 제4 환수통보’라고 하고, 이 사건 제1 내지 제4 환수통보를 ‘이 사건 각 환수통보’라 하며, 이 사건 각 환수통보를 제외한 위 라.항과 바.항의청구취지 기재 각 처분을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1 내지 6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소 중 이 사건 각 환수통보 취소 청구 부분의 적법 여부

가. 피고 ▶◇◇◇◇◇공단의 본안전 항변

이 사건 제3 환수통보는 원고가 아니라 약국에 지급된 원외처방 약제비에 대한 것으로서 ▶◇◇◇◇◇법 제52조 제1항에 기하여 환수처분을 할 수 없어 민법 제750조에 기하여 위 원외처방 약제비 상당의 손해배상금을 환수한 것으로서 행정처분이 아니므로 이 사건 소 중 그 취소를 구하는 부분은 각하되어야 한다.

나. 피고 ▶◇◇◇◇◇공단의 본안전 항변에 대한 판단

행정소송법상 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청이 공권력의 행사로서 행하는 처분 중 국민의 권리의무에 직접적으로 법률적 영향을 미치는 것에 한하는 것인바(대법원 1997. 10. 24. 선고 96누5889 판결 등 참조), ▶◇◇◇◇◇법 제52조 제1항에 의한 부당이득금 징수의무자는 사위 기타 부당한 방법으로 보험급여를 받은 자 또는 보험급여비용을 받은 의료급여기관이므로, 원외처방전 발행을 통하여 부당하게 보험급여비용이 지급되게 하였을 뿐 이를 받은 바 없는 원고에 대하여는 ▶◇◇◇◇◇법제52조 제1항에 의한 부당이득금 환수처분이 허용되지 않는 점(대법원 2006. 12. 8. 선고 2006두6642 판결 참조), 이러한 점을 고려하여 피고는 민법 제750조에 근거하여 원외처방 발행으로 인한 약제비 상당액을 상계하여 환수한 점 등에 비추어 볼 때, 이 부분 요양급여의 환수는 행정청으로서 공권력의 행사가 아니라 원고와 대등한 지위에서민법 제750조에 의한 손해배상채권을 행사하여 추후 원고에게 지급할 보험급여비용과상계하겠다는 사법상의 의사표시에 불과하므로 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서,이 사건 소 중 이 사건 제3 환수통보 취소청구 부분은 부적법하다.

다. 직권 판단

직권으로 이 사건 소 중 이 사건 제1, 2, 4 환수통보 취소청구 부분의 적법 여부에 대하여 본다.

우선 이 사건 제1 환수통보 취소청구 부분에 관하여 본다. 앞서 처분의 경위에서 본바와 같이 이 사건 제1 환수통보는 피고 보건복지부장관이 원고와 ◈▲▲에게 장차 파주시장이 의료급여비용에 관한 부당이득금 517,410원을 의료급여법 제23조에 의하여징수할 것을 사전에 예고하는 것에 불과하고, 그와 같은 예고 자체만으로는 원고의 권리의무에 직접적으로 법률적 영향을 미치지 아니하므로 이를 항고소송의 대상이 되는행정처분에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 소 중 이 사건 제2 환수통보 취소청구 부분은 부적법하다.

다음으로 이 사건 제2, 4 환수통보 취소청구 부분에 관하여 본다. 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이 이 사건 제2, 4 환수통보는 피고 파주시장이 원고에 대하여 민법제750조에 의거하여 부당이득금을 환수조치할 것을 통보한 것인바, 비록 갑 제3, 4호증의 각 기재에 의하여 인정되는 바와 같이 피고 보건복지가족부장관이 원고에 대하여“부당이득금은 의료급여법 제23조의 규정에 따라 시.군.구청장이 징수할 예정”이라고 통보한 사실이 있다고 하더라도, 피고 파주시장이 위 금액에 대하여 민법 제750조에 의거하여 상계 방식으로 환수하기로 결정하여 이 사건 제2, 4 환수통보를 한 이상,이는 행정청으로서 공권력의 행사가 아니라 원고와 대등한 지위에서 민법 제750조에 의한 손해배상채권을 행사하여 추후 원고에게 지급할 보험급여비용과 상계하겠다는 사법상의 의사표시에 불과하므로 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서, 이 사건 소 중 이사건 제2, 4 환수통보 취소청구 부분은 부적법하다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 각 처분 전반에 관한 위법 사유

원고는 환자들을 개별적.구체적으로 진료한 후 백내장으로 판정된 환자에 관하여 백내장 수술을 잘 하는 도♤☆이나 조OO을 초빙하여 백내장 수술을 하도록 하였고, 이는 구 의료법(2007. 7. 27. 법률 제8559호로 개정되기 전의 것) 제39조 제2항이정한 “그 의료기관의 환자를 진료하는 데에 필요”한 경우에 해당하는 것으로서 의료법제33조 제1항을 위반한 것이 아니므로 원고의 요양급여비용과 의료급여비용 청구는 과징금 부과나 부당이득금 환수의 대상이 되는 “사위 기타 부당한” 경우에 해당하지 않는다.

2) 이 사건 각 처분 중 조OO이 진료한 부분에 관한 위법 사유

조OO은 의료기관을 개설하지 않은 고용의사이므로 조OO이 이 사건 신.구 의원에서 백내장수술을 하는 것을 제한하는 의료법상 명시적 규정이 없고, 피고 보건복지가족부장관도 한명의 의사가 여러 의료기관에서 조건 없이 의료행위를 하도록 하는내용의 유권해석을 한 바 있으므로 원고가 조OO이 진료한 부분에 관하여 한 요양급여비용과 의료급여비용 청구는 “사위 기타 부당한” 경우에 해당하지 않는다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 도♤☆은 2007. 10. 24.경까지 이 사건 신.구 의원에 규칙적으로 주 1회(주로수요일) 방문하여 백내장 수술뿐만 아니라 이 사건 신.구 의원에 내원하는 일반 환자들에 대한 진료 행위를 하였고, 원고의 명의로 처방전을 발행하였다. 원고는 위와 같이도♤☆이 오는 날에는 이 사건 신.구 의원을 도♤☆에게 맡기고 도♤☆이 운영하는서울 강남구 소재 ♥◈◈◈과의원에 가서 도♤☆ 대신 진료를 하였다.

2) 조OO은 2007. 10. 30.경부터 2008. 2. 23.까지 이 사건 신 의원에 규칙적으로주 1회 방문하여 백내장 수술을 하였다. 원고는 위와 같이 백내장 수술을 하는 환자들에 대하여도 초진 이후 수술 전까지의 각종 검사와 진료 행위 전체를 직접 하였고 백내장 수술 이후 이루어지는 진료 행위도 직접 하였다. 또한 원고는 조OO이 백내장수술을 하는 동안 이 사건 신 의원에 머무르면서 일반 환자들을 진료하거나 조OO이집도하는 백내장 수술에 참관하여 수술 방법에 관하여 배웠고, 2008. 2. 27.부터는 조범진의 지도하에 직접 백내장 수술을 하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6, 7, 13, 14, 18, 19호증, 을 제1 내지 6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판 단

1) ▶◇◇◇◇◇법 제85조 제1항 제1호에서 “속임수나 그 밖의 부당한 방법으로보험자.가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때”라 함은 요양기관이요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 할 것이다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조).

한편, 의료법 제33조 제1항에 “의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없으며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다”라고 규정하고, 제39조 제2항에 “의료기관의 장은 그 의료기관의 환자를 진료하는 데에 필요하면 해당 의료기관에 소속되지 아니한의료인에게 진료하도록 할 수 있다”라고 규정하고 있는바, 의료법 제33조 제1항에서의료인은 당해 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다는 원칙을 규정하는 한편, 제39조 제2항에서 환자에 대한 최적의 진료를 하도록 하기 위하여 필요한 경우 해당 의료기관에 소속되지 아니한 전문성이 뛰어난 의료인을 초빙하여 진료하도록 허용한 것이라고 해석함이 상당하므로, 의료법 제39조 제2항에 따른 진료는 그러한 범위 내에서허용되고, 해당 의료기관에 소속되지 아니한 의료인이 사실상 그 의료기관에서 의료업을 하는 정도에 이르거나 해당 의료기관에 소속되지 아니한 의료인에게 진료하도록 할필요성에 대한 구체적인 판단 없이 반복하여 특정 시기에 내원하는 환자를 일률적으로진료하도록 하는 행위는 의료법 제39조 제2항에 의하여 허용되는 행위라고 볼 수 없다. 또한 의료법 제17조 제1항 본문에 의료업에 종사하고 직접 진찰한 의사 등이 아니면 처방전 등을 작성하여 환자 등에게 교부하지 못한다고 규정하고, 구 의료법 시행규

칙(2008. 4. 11. 보건복지가족부령 제11호로 전문 개정되기 전의 것) 제15조 제1항에의하면 처방전을 교부하는 경우에는 처방전에 의료인의 성명.면허종류 및 번호 등을기재한 후 서명 또는 날인하여야 한다고 규정하고 있으므로, 환자를 직접 진찰한 의사등이 자신의 이름으로 처방전을 작성하여 교부하여야 하고 환자를 직접 진찰한 의사라고 하더라도 다른 사람의 이름으로 처방전을 작성하여 교부하는 것은 이러한 규정에위배되는 것이다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두8959 판결).

2) 도♤☆의 진료에 관한 판단

앞서 본 처분의 경위 및 인정사실에 의하면 원고는 도♤☆으로 하여금 매주 1회이 사건 신.구 의원을 내원한 환자를 일률적으로 진료하도록 하고 원고의 이름으로원외처방전을 발행하도록 하였는바, 이는 진료 필요성에 대한 구체적인 판단 없이 도♤☆으로 하여금 이 사건 신.구 의원에서 매주 1회 실질적으로 주도적인 위치에서 전반적인 진료행위를 하게 함으로써 사실상 이 사건 신.구 의원에서 의료업을 하는 정도에 이르게 한 것으로서 의료법 제39조 제2항에 의하여 허용되는 한계를 벗어나 위법하고 처방전 작성 및 교부에 관한 규정에도 위배되는 것으로서 ▶◇◇◇◇◇법 제85조제1항 제1호에서 규정하는 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자.가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때’에 해당한다고 할 것이다.

따라서 피고 보건복지가족부장관의 2009. 10. 16.자 요양기관의 과징금 8,505,000원의 부과처분은 이 사건 구 의원에서 이루어진 도♤☆의 진료에 관한 부분만을 대상으로 하는 것으로서 적법하다고 할 것이고, 이에 관한 원고의 첫 번째 주장은 이유 없다.한편, 주문 제2항 기재 각 처분은 이 사건 신 의원에서 이루어진 도♤☆과 조OO의각 진료에 관한 부분을 모두 대상으로 하여 일체로서 이루어진 처분들로서, 비록 도♤

☆의 진료에 관한 부분은 앞서 본 바와 같이 과징금 부과나 부당이득금 징수 대상이된다 할 것인데, 아래에서 보는 바와 같이 조OO의 진료에 관한 판단에 따라 그 취소여부가 달라질 수 있으므로 이에 관하여는 조OO의 진료에 관한 부분과 함께 아래에서 살펴보기로 한다.

3) 조OO의 진료에 관한 판단

앞서 본 처분의 경위 및 인정사실에 의하면 원고는 도♤☆과는 달리 조OO에게는 이 사건 신 의원에 내원한 환자들의 진료를 일률적으로 하도록 하지 않고 백내장환자에 대한 수술만을 하도록 하였을 뿐이고 원고는 이 사건 신 의원에 상주하면서 백내장 환자에 관한 수술 이외의 진료와 일반 환자들에 대한 진료를 스스로 하였으며,약 4개월 동안 조OO에게 백내장 수술을 집도하도록 하면서 백내장 수술에 대하여 배운 후로는 스스로 백내장 수술을 하여오고 있는바, 비록 조OO이 매주 1회 정도 이사건 신의원을 방문하였다고 하더라도 원고는 진료 필요성에 대한 구체적 판단을 기초로 필요한 부분의 진료만을 조OO에게 하도록 한 것이고 , 조OO의 진료 행위가 원고의 진료에 대한 보완 역할을 넘어서서 스스로 이 사건 신 의원에서 의료업을 영위하는정도에 이른 것으로는 보기 어려우므로 의료법 제39조 제2항에 의하여 허용되는 진료행위에 해당한다고 할 것이다. 따라서 원고의 첫 번째 주장은 이유 있고, 조OO의 진료가 의료법 제39조 제2항에서 허용되는 진료가 아님을 전제로 하여 이루어진 피고 보

건복지가족부장관의 2009. 10. 16.자 요양기관의 과징금 480,986,950원의 부과처분,2009. 10. 30.자 의료급여기관의 과징금 69,107,050원의 부과처분, 피고 ▶◇◇◇◇◇공단이 원고에 대하여 한 2009. 11. 13.자 요양급여기관의 부당이득금 94,108,320원의징수처분은 각 위법하다.

취소의 범위에 관하여 보건대, 위 각 처분 중 각 과징금 부과처분은 ▶◇◇◇◇◇법제85조의2 제1항, 제4항, 동법 시행령 제61조 제1항, 별표5의 제4항(감경처분)에 따라속임수를 사용하여 요양급여비용을 부담하게 한 경우를 제외하면 위반행위의 동기.목적.정도 등을 고려하여 과징금 금액을 2분의 1 범위에서 감경할 수 있는 처분으로서,앞서 본 바와 같이 도♤☆의 진료 행위 부분은 과징금 부과나 부당이득금 징수 대상이될 수 있다고 하더라도 당초 일체로서 이루어진 위 처분에서 판단의 기초로 삼은 전체부당금액의 액수와 비율, 기간 등이 달라지는 이상 처분청이 위와 같이 달라진 제반사정을 기준으로 과징금의 액수를 정함에 있어서 감경 여부에 관한 판단이 달라질 수도 있는 것이고, 위 부당이득금 징수처분은 ▶◇◇◇◇◇법 제52조 제1항에 따라 부당하게 지급받은 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수하는 처분으로서 급여비용의 지급 경위와 액수, 비율, 기간 등을 고려하여 급여비용 중 일부만을 징수할수도 있는 것이라고 할 것이어서, 도♤☆의 진료 행위 부분만을 기준으로 징수 처분을함에 있어서도 처분청이 그와 같이 달라진 사정들을 고려하여 징수 범위를 정하여야할 것이다. 따라서 위 각 과징금 부과처분, 부당이득금 징수처분은 도♤☆의 진료 행위에 관한 부분을 포함하여 전부를 취소하여야 할 것이다.

3. 결 론

이 사건 소 중 이 사건 각 환수통보 취소청구 부분은 부적법하여 각하하고, 각하 부분을 제외한 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 일부 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각한다.

 

 

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